« NOUVEAU » PROGRAMME POUR LES EXILéS AFGHANS : LA STRATéGIE DU HCR EST-ELLE RéELLEMENT LA BONNE ?
DUBAÏ, 7 mai 2012 (IRIN) – À l’occasion de l’ouverture d’une conférence rassemblant des représentants des gouvernements afghan, iranien et pakistanais et du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et ayant pour objectif de discuter de la nouvelle stratégie pour gérer la situation de réfugiés la plus ancienne au monde, les organisations non gouvernementales (ONG) qui oeuvrent en Afghanistan ont soulevé une multitude de questions au sujet de la nouvelle approche.
Dans le document de la stratégie, intitulé « Solutions Strategy for Afghan Refugees, to support Voluntary Repatriation, Sustainable Reintegration and Assistance to Host Countries » ["Stratégie de solutions visant à appuyer le rapatriement volontaire, la réintégration durable et l'assistance aux pays hôtes"], les gouvernements afghan, iranien et pakistanais s’entendent sur la voie à suivre pour gérer les 2,7 millions d’Afghans enregistrés comme réfugiés en Iran et au Pakistan ; les quelque 2,4 à 3,4 millions d’Afghans qui vivent illégalement dans les deux pays ; et les près de 6 millions d’Afghans – un quart de la population – qui sont rentrés d’exil et vivent dans des conditions très difficiles.
Lors de la conférence, qui a eu lieu à Genève les 2-3 mai, les parties prenantes internationales – les bailleurs de fonds, les organisations internationales, les organisations d’aide humanitaire, etc. – étaient invitées à apporter leur soutien à la nouvelle approche, dont le coût est estimé à près de 2 milliards de dollars. La stratégie vise à améliorer les conditions de vie dans les communautés d’origine en Afghanistan afin d’encourager les personnes déplacées à rentrer chez elles ; à soutenir les communautés iraniennes et pakistanaises qui accueillent des réfugiés afghans ; et à offrir des formations aux Afghans en exil afin de faciliter leur réintégration à leur retour au pays. La stratégie prévoit notamment l’amélioration des conditions de vie dans 48 régions afghanes qui accueillent un grand nombre de rapatriés. Cette amélioration passe par la création de « villages modèles » grâce à un développement coordonné au niveau communautaire, et notamment par la construction d’écoles, de cliniques et de canalisations d’eau, la fourniture de terres et d’abris et la création de moyens de subsistance. L’objectif est d’améliorer la qualité de vie des rapatriés afin qu’elle atteigne le même niveau que celle de la population locale, et de créer un environnement qui leur donne envie de retourner dans leur région d’origine. Or, certaines préoccupations persistent concernant la mise en ouvre de la stratégie.
Voici quelques éléments clés qui méritent d’être débattus et clarifiés : -
Le moment est-il bien choisi pour encourager le retour des réfugiés en Afghanistan ?
Depuis plusieurs dizaines d’années, l’Iran et le Pakistan accueillent des réfugiés afghans et insistent sur le fait qu’ils ne pourront pas continuer indéfiniment à supporter le fardeau d’une crise massive de réfugiés. Mais le moment est-il bien choisi pour encourager le retour des réfugiés en Afghanistan ? « À cause de la détérioration des conditions de sécurité, les efforts de réintégration des dix dernières années n’ont pas donné de résultats tangibles pour les réfugiés de retour au pays », indique un document de travail rédigé par des ONG qui travaillent en Afghanistan.
« Le rapatriement n’est peut-être pas la panacée que plusieurs espéraient au départ. » L’insécurité persistante a entraîné le déplacement interne de près d’un demi-million d’Afghans. Certaines personnes déplacées ont dit qu’elles ne voulaient pas retourner dans leur région d’origine même si les conditions sécuritaires s’amélioraient, car elles n’y ont accès à aucun service gouvernemental ni d’opportunité d’emploi. De nombreux réfugiés rentrés au pays ont décidé de migrer vers la ville ou de retourner au Pakistan ou en Iran parce qu’ils ne trouvaient pas d’emploi. Et, au milieu de tout cela, les forces de sécurité internationales réduisent leur présence militaire dans le cadre d’une période de transition qui pourrait bien provoquer le retour à une guerre civile totale.
Selon l’International Crisis Group (ICG), le retour au pays d’un grand nombre de réfugiés pourrait, dans ces conditions, être un facteur de déstabilisation. La stratégie indique par ailleurs que « les conditions en Afghanistan sont trop mauvaises pour supporter un rapatriement continu à grande échelle ». Or, elle cite à plusieurs occasions le rapatriement volontaire comme étant la meilleure solution. « L’Afghanistan traverse une période de transition importante qui est caractérisée par l’incertitude », a dit António Guterres, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, à l’occasion de l’ouverture de la conférence, le 2 mai.
« Les réfugiés afghans ont montré qu’ils votent avec leurs pieds quand les conditions sont propices à leur retour. Nous avons la responsabilité collective de supporter et de faciliter leurs aspirations légitimes. »
Le HCR indique toutefois que la stratégie n’a pas pour but de faire revenir les Afghans en masse. Il estime que le nombre de retours atteindra environ 120 000 en 2012, contre 68 000 l’an dernier, ce qui est encore bien en deçà des chiffres de la première moitié de la dernière décennie.
Selon l’Agence de coordination de l’aide à l’Afghanistan (Agency Coordinating Body for Afghan Relief, ACBAR), un regroupement d’ONG nationales et internationales, la plupart des réfugiés afghans attendent de voir ce qui se passera pendant la période de transition. -
Les données de référence disponibles sont-elles suffisantes ?
La stratégie indique que le gouvernement iranien et le HCR établiront le profil des réfugiés afghans afin de permettre l’établissement en Afghanistan de villages modèles où ils pourront s’installer.
Les ONG estiment cependant que cette recherche aurait dû être faite avant de mettre en ouvre une stratégie fondée sur une « hypothèse coûteuse ». Les ONG croient par ailleurs qu’il est nécessaire d’obtenir plus de données et de consulter davantage la population des réfugiés afin d’évaluer s’ils veulent vraiment rentrer chez eux ; s’ils souhaitent retourner dans leur région d’origine ; et ce dont ils ont besoin pour être totalement réintégrés.
Les solutions pourraient ainsi être élaborées depuis la perspective de l’utilisateur et non du concepteur, pour reprendre les mots du directeur de l’ACBAR, Wael Ibrahim. « Dans un monde idéal, cela aurait dû être fait avant, mais nous avons vu que les trois gouvernements avaient la volonté politique et souhaitaient en discuter maintenant », a reconnu Suzanne Murray-Jones, une conseillère chevronnée du HCR qui a travaillé à l’élaboration de la stratégie. « On dit qu’il faut battre le fer pendant qu’il est chaud. Ils étaient prêts à collaborer, alors nous avons joué le rôle de catalyseur. » Elle a par ailleurs ajouté que la loi oblige les réfugiés à retourner dans leur région d’origine et qu’on connaît ces régions à cause du profilage détaillé des réfugiés qui est fait au Pakistan et en Iran.
« Ce n’est pas la panacée. Nous sommes simplement d’avis qu’un nouveau paradigme est nécessaire.
[La réintégration des réfugiés] n’a pas fonctionné pendant les dix dernières années. Il faut réévaluer et améliorer notre approche… Et si celle-ci fonctionne dans les 2-3 prochaines années, nous pourrons alors l’employer dans d’autres régions. » Selon certains travailleurs humanitaires toutefois, il s’agit là d’un exemple de politique élaborée à l’envers. -
La plupart des réfugiés restants vivent en ville et/ou sont nés en exil. Pourquoi la stratégie met-elle l’accent sur les régions d’origine ?
Quelque 125 000 Afghans naissent chaque année au Pakistan et en Iran. En Iran, 97 pour cent des réfugiés afghans vivent dans les zones urbaines. « La stratégie est fondée sur l’idée que les réfugiés afghans devraient retourner dans leur région d’origine », a dit Dan Tyler, conseiller en matière de protection et de plaidoyer auprès du Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC) dans la capitale afghane, Kaboul.
« Or, toutes les données disponibles montrent que les gens qui vivent en exil depuis plusieurs générations ont beaucoup de difficulté à réintégrer leur communauté d’origine. » Le profil des réfugiés afghans qui vivent au Pakistan et en Iran aujourd’hui est différent de celui des nombreux autres qui sont rentrés au pays entre 2002 et 2005.
Ainsi, il est fort probable que ceux qui ont choisi de ne pas rentrer à cette époque, même lorsque le pays était plus sûr, entretiennent moins de liens institutionnels, familiaux et sociaux avec l’Afghanistan et ne possèdent pas de terre ou de foyer. « Nombre d’entre eux ne voient pas l’intérêt de retourner dans leur communauté rurale d’origine, qu’il y ait ou non des opportunités d’emploi », a dit M. Tyler à IRIN. « Certains n’y ont même jamais vécu. »
« Nous ne parlons pas des gens qui vont rentrer chez eux. Nous parlons de ceux qui sont déjà rentrés », a dit Mme Murray-Jones. « Nous essayons de leur venir en aide et de soutenir les villages dont les mécanismes d’adaptation sont déjà soumis à de fortes pressions. » Par ailleurs, a-t-elle ajouté, les autorités [afghanes] n’autorisent pas le HCR à venir en aide aux Afghans déplacés qui vivent dans des établissements urbains informels, sauf pour leur fournir un abri temporaire et certains articles courants, parce que « le gouvernement ne veut pas qu’ils restent là. » D’après M. Tyler toutefois, davantage d’efforts doivent être faits pour repenser l’aménagement urbain.
« L’exode rural est un important mécanisme d’adaptation pour une population… Ce n’est pas un phénomène contre lequel on doit lutter : il faut plutôt chercher à y faire face le mieux possible. » – Les retours seront-ils vraiment volontaires ? Les ONG craignent également que la stratégie ne donne aux gouvernements iranien et pakistanais « le feu vert pour… poursuivre agressivement leurs efforts de rapatriement », indique le document de travail rédigé par les ONG. Les autorités pakistanaises ont signalé qu’elles ne prolongeraient pas la durée de validité des cartes de séjour des réfugiés afghans, qui expirent à la fin 2012.
L’Iran et le Pakistan ont déjà procédé à des déportations d’Afghans sans papiers par le passé. « Faut-il voir une coïncidence dans le fait que cela arrive juste avant la conférence ? », s’interroge M. Ibrahim, de l’ACBAR.
« Sont-ils en train d’essayer de prouver qu’ils n’ont plus les moyens de les héberger sur leur territoire ? »
D’après Mme Murray-Jones toutefois, Islamabad avait déjà annoncé que la durée de validité des cartes de séjour ne serait pas prolongée au-delà de 2012. Elle a ajouté qu’elle espérait que la conférence contribuerait à aller chercher le soutien politique nécessaire pour préserver l’espace d’asile des réfugiés dans les pays voisins.
- La stratégie a-t-elle des visées politiques ?
« La capacité des réfugiés à rentrer chez eux dans la sécurité et la dignité et à devenir, à leur retour, des citoyens productifs au sein de leur communauté est également cruciale pour assurer la stabilité et le progrès de l’Afghanistan », a dit M. Guterres au début de la conférence, selon Reuters. Le document de stratégie élaboré conjointement par les trois gouvernements et le HCR mentionne également que l’amélioration de la qualité de vie des rapatriés est cruciale pour assurer la « stabilité et la sécurité » de l’Afghanistan – un vocabulaire qui crée un malaise chez certaines personnes.
« Le moment choisi pour développer cette stratégie fait partie de la rhétorique de la transition », a dit M. Tyler. Dans le cadre du processus de transition, les forces internationales ont soutenu que le gouvernement afghan était de mieux en mieux à même de prendre soin de lui-même.
Le Pakistan et l’Iran peuvent maintenant se servir de cet argument pour exiger qu’il agisse sur la question des réfugiés. « Si [la stratégie] a suscité beaucoup de réactions, c’est à cause des considérations politiques plus larges qui entourent le moment choisi pour développer la stratégie et les messages potentiels qu’elle envoie », a dit M. Tyler. Mme Murray-Jones estime quant à elle que l’objectif est de collaborer avec les deux pays afin de préserver un espace pour les réfugiés. « Nous espérons que la situation ne dégénérera pas en 2014/15.
Nous ne voulons pas que les frontières ferment, et cela pourrait très bien arriver. » – Pourquoi ne pas consacrer plus d’efforts à la recherche de solutions alternatives au Pakistan et en Iran ?
Les responsables du HCR admettent que la stratégie n’examine en détail aucune solution alternative durable comme la légalisation de l’immigration et la naturalisation. Comme l’indique Mme Murray-Jones, ils ont senti qu’« un tiens va[lait] mieux que deux tu l’auras ».
« Cette stratégie n’est certainement pas complète, mais c’est le mieux que nous avons pu obtenir de la part des trois gouvernements qui se sont assis à la même table [pour la première fois]. C’est un consensus. Nous aurions aimé [inclure la migration économique dans la stratégie], mais nous avons préféré obtenir un consensus entre les trois gouvernements et nous servir ensuite de ce consensus comme point de départ pour aller de l’avant. »
Dans une stratégie élaborée en 2010 pour intervenir sur la question des réfugiés afghans, le gouvernement pakistanais évoquait la régularisation de la situation des Afghans qui vivent au Pakistan comme une solution potentielle à long terme. Si Islamabad est revenu sur sa position depuis, des observateurs ont cependant indiqué que l’Iran et le Pakistan avaient reconnu avoir besoin de travailleurs. – Est-ce la meilleure façon de dépenser tout cet argent dans la conjoncture économique ? Le coût de l’ensemble de la stratégie – incluant les projets en Iran, au Pakistan et en Afghanistan – est estimé à environ 2 milliards de dollars, dont 863 millions seront consacrés à la composante afghane.
La stratégie prévoit l’attribution de « quantités disproportionnées de ressources à un échantillon statistiquement restreint de la population par l’intermédiaire d’un mécanisme alternatif hors budget qui n’est pas pris en charge par le Fonds d’affectation spéciale pour la reconstruction de l’Afghanistan », indique le document rédigé par l’ACBAR, ce qui « jette un doute sur la viabilité de toute intervention ».
Mme Murray-Jones a cependant précisé que les 863 millions reflétaient les besoins de 3,7 millions de rapatriés dans 19 provinces, selon le calcul effectué par le ministère des Réfugiés et du Rapatriement en consultation avec d’autres ministères et des agences des Nations Unies. C’était simplement un « exercice d’arithmétique pour nous permettre de saisir l’énormité de la chose ».
Elle a ajouté que la majeure partie de l’argent serait dépensée dans le cadre de programmes de développement, notamment les programmes de priorité nationale (National Priority Programmes, NPP). Le projet conjoint du HCR et du PNUD, qui vise le développement de 48 villages modèles et l’amélioration des conditions de vie de quelque 600 000 personnes, coûtera 180 millions de dollars et sera financé par des fonds du HCR et du PNUD déjà disponibles, a ajouté Mme Murray-Jones.
« C’est 180 millions de dollars pour 48 sites, ce qui correspond à 3,75 millions de dollars par site. Un site compte en moyenne 12 000 personnes. C’est beaucoup d’argent pour une humanitaire comme moi. Mais des collègues du PNUD m’ont dit que ça ne représentait pas grand-chose dans le domaine de l’aide au développement. Nous essayons de combler les lacunes. »
Elle a ajouté qu’elle espérait que l’argent dépensé pour mettre en ouvre cette approche coordonnée serait plus rentable. Une proposition antérieure, qui prévoyait la création d’un nouveau Fonds d’affectation spéciale multidonateurs, a été abandonnée en raison de son impopularité, a dit Mme Murray-Jones. – Pourquoi ne pas utiliser les programmes gouvernementaux déjà existants ? Les programmes gouvernementaux tels que les programmes de solidarité nationale (National Solidarity Programme, NSP), l’ensemble de services de santé essentiels (Basic Package of Health Services, BPHS) et les NPP offrent déjà un cadre pour le développement du pays, selon les détracteurs. «
L’adoption d’une nouvelle stratégie qui prendra le dessus sur la stratégie nationale est contre-productive et dangereuse. Il risque d’y avoir de graves incohérences », indique le document rédigé par les ONG. En décembre, le représentant du HCR en Afghanistan, Peter Nicolaus, a dit que l’approche de la réintégration des réfugiés du HCR était « la plus grande erreur jamais faite par le HCR. Nous pensions que si nous donnions de l’assistance humanitaire, le développement économique suivrait. »
Les responsables du HCR ont dit qu’ils avaient pris conscience que les systèmes existants ne fonctionnaient pas. M. Ibrahim y voit une raison de plus pour travailler encore plus fort pour les faire fonctionner, « plutôt que de créer un système alternatif. Ce n’est pas viable et ça exige des dépenses exorbitantes ».
Le HCR a cependant indiqué avoir identifié 13 NPP qu’il considère comme pertinents pour les rapatriés. Le vice-président Mohammad Qasim Fahim travaille actuellement de concert avec les ministères concernés pour prioriser les rapatriés dans le cadre de ces programmes. Mme Murray-Jones a dit qu’il fallait continuer d’accorder une attention particulière aux rapatriés même si certains programmes nationaux leur viennent aussi en aide. « Lorsqu’un groupe est trop intégré, il devient invisible.
Les rapatriés comptent pour 25 pour cent de la population de l’Afghanistan : ils ne devraient pas être invisibles. » Des observateurs ont déploré la lenteur du gouvernement à agir, qui est par ailleurs accentuée par la corruption et le népotisme. Le HCR, le PNUD et leurs partenaires iront donc de l’avant et construiront des écoles et des cliniques en collaboration avec les ministères concernés, qui fourniront les enseignants et les médecins dont ils ont besoin. -
Les rapatriés forment-ils vraiment la population la plus vulnérable en Afghanistan ? Même si les réfugiés rentrent chez eux dotés des nouvelles compétences qu’ils ont apprises à l’étranger, l’environnement dans lequel ils retournent ne leur permet pas de les utiliser. Selon une étude réalisée récemment par le HCR, 60 pour cent des rapatriés vivent dans des conditions pires que celles des populations locales.
Or, avec l’augmentation exponentielle des déplacements internes en 2011 – qui risque par ailleurs de s’aggraver en 2012 -, certaines personnes se demandent si les rapatriés devraient être au centre des préoccupations. Alors que certains sont soulagés de voir que des moyens sont mis en ouvre pour trouver des solutions à plus long terme pour cette population, d’autres s’inquiètent que des crises humanitaires prolongées ne reçoivent pas l’attention qu’elles méritent.
Il n’existe aucune statistique permettant une évaluation comparative de la vulnérabilité des différents groupes en Afghanistan. Par ailleurs, il est difficile d’assurer un suivi, car plusieurs rapatriés deviennent aussi des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (PDIP). Si le HCR a fait pression en faveur de l’adoption de la stratégie, l’organisation a également continué de travailler sur la question des PDIP. Elle a ainsi conclu, en mars, ce qu’elle considère comme un accord historique avec le gouvernement afghan. Celui-ci s’est en effet engagé à élaborer une politique nationale concernant la gestion des PDIP. Selon Mme Murray-Jones toutefois, les rapatriés forment près du quart de la population et le segment de la population qu’il faut prioriser est donc particulièrement important. « Ces gens ne devraient pas être oubliés. »
http://www.irinnews.org/fr/Report/95424/Briefing-La-fe euille-de-route-pour-les-réfugiés-afghans IrinNews 3 mai 2012
The right way forward for Afghan refugees? DUBAI, 3 May 2012 (IRIN) – As a meeting of representatives of the Afghan, Iranian and Pakistani governments and the UN Refugee Agency (UNHCR) opened to discuss a new strategy for dealing with the most protracted refugee crisis in the world, NGOs working in Afghanistan raised a number of questions about the new approach. The so-called Solutions Strategy for Afghan Refugees, to support Voluntary Repatriation, Sustainable Reintegration ad Assistance to Host Countries is an agreement between the three governments on a way forward for the 2.7 million Afghans registered as refugees in Iran and Pakistan; the estimated 2.4-3.4 million unregistered Afghans living in the two countries; and the nearly 6 million Afghans – one quarter of its population – who have returned from exile to very difficult circumstances. (See IRIN’s recent In-Depth look at the realities on the ground). The two-day meeting in Geneva, which started on 2 May, invited international stakeholders – donors, diplomats, international organizations, aid agencies and others – to endorse the new approach, at a cost of nearly US$2 billion, which seeks to improve conditions in communities of origin in Afghanistan to encourage returns while supporting communities which host Afghan refugees in Iran and Pakistan, and providing Afghans in exile with skills training to help them upon their return to Afghanistan. One key component of the plan’s implementation is to improve up to 48 areas of high return in Afghanistan by creating “model villages” through coordinated community-based development: building schools, clinics, water canals, providing access to land and shelter, and creating livelihood opportunities. The goal is to improve the quality of life of returnees to the levels enjoyed by their local counterparts and to create an environment in which refugees are more willing to return to their areas of origin. But there are some concerns about how the strategy is to be implemented. Below are some of the key points up for discussion and clarification: – Is it the right time to encourage returns to Afghanistan? Pakistan and Iran have hosted Afghan refugees for decades and have complained that they cannot continue to shoulder the burden of a massive refugee crisis indefinitely. But is now the right time to encourage refugees to return to Afghanistan? “Deteriorating security conditions mean reintegration efforts over the past 10 years have failed to provide tangible dividends for returning refugees,” says a discussion paper drafted by NGOs in Afghanistan. “Repatriation may not be the panacea many initially hoped for.” Ongoing insecurity has internally displaced nearly half a million Afghans. Some displaced people say they would not return to their areas of origin, even if security conditions improved, because of a lack of government services and employment opportunities. Many refugees who have returned have migrated to the cities, or returned to Pakistan or Iran when they could not find work. And in the midst of all this, international security forces are drawing down their troop presence in a transition period that could well trigger a return to all-out civil war. The International Crisis Group says under such conditions, a big influx of returning refugees could be de-stabilizing. The strategy itself says “conditions in Afghanistan are too severe to support continued large-scale repatriation” and yet it refers on several occasions to voluntary repatriation as the preferred solution. “We are in an important period of transition in Afghanistan that is characterized by uncertainty,” Antonio Guterres, UN High Commissioner for Refugees, told the conference on 2 May. “Afghan refugees have shown that they vote with their feet when conditions for return are conducive … We have a collective responsibility to support and facilitate their legitimate aspirations.” But UNHCR says the strategy is not aimed at trucking in masses of people. Its estimate for the number of returns in 2012 is about 120,000, up from last year’s 68,000, but far below the numbers during the first half of the last decade. According to the Agency Coordinating Body for Afghan Relief (ACBAR), a coordination of national and international NGOs, most Afghan refugees are in a ‘wait and see’ mode during the transition period. – Is there enough baseline data? The solutions strategy says the government of Iran and UNHCR will profile the refugee population in order to allow the establishment of model villages in Afghanistan to which they can return. But NGOs say this research should have been done before embarking on an “expensive hypothesis”. They say more data and community consultation is needed to assess whether refugees really want to return; whether they want to go back to their areas of origin; and what they would need in order to fully re-integrate – such that solutions are crafted from the perspective of the user, not the designer, as Wael Ibrahim, head of ACBAR, put it. Suzanne Murray Jones, senior UNHCR advisor working on the Solutions Strategy, acknowledges that “in an ideal world, this should have been done before, but we saw the political will of the three governments for discussing this now. It’s a matter of striking while the iron is hot. They were ready to engage, so we acted as a catalyst.” She said refugees are required by law to return to their areas of origin, which are all known in detailed refugee profiling done in both Pakistan and Iran. “This is not the be-all and end-all. We are just saying a new paradigm is necessary. [Refugee re-integration] hasn’t been working for the last 10 years. We need to re-evaluate and improve the approach…If this works in the next 2-3 years, replicate it in other areas.” But some aid workers say this is an example of policy-making in reverse order. – Most remaining refugees are urbanized and/or born in exile. Why is the strategy focused on areas of origin? Some 125,000 Afghans are born in Pakistan and Iran every year. In Iran, 97 percent of Afghan refugees live in urban areas. “The strategy is premised around the idea that Afghan refugees should return to place of origin,” said Dan Tyler, protection and advocacy adviser with the Norwegian Refugee Council in the Afghan capital, Kabul. “But all the evidence shows that when you try to return people who have been exiled for generations to their place of origin, it is very difficult to re-integrate.” The profile of the Afghan refugee caseloads in Pakistan and Iran today is different than that of the many who returned between 2002 and 2005. Those who chose not to return then, even when Afghanistan was safer, may have less institutional, family and social ties to Afghanistan, and may not have land or housing. “ For many, returning to rural places of origin, whether or not there are livelihood opportunities, is not really relevant,” Tyler told IRIN. For some, “they’ve never lived in these areas.” “We’re not talking about people who are going to return. We’re talking about people who have already returned,” said Murray Jones. “We are trying to assist those who have already returned, to assist villages whose coping mechanisms have already been stretched to the nth degree.” Besides she told IRIN, the government does not allow UNHCR to assist displaced Afghans living in urban settlements, apart from temporary shelter and some household items, because “the government does not want them there.” But Tyler says more effort should be invested in adequate urban planning. “Urban migration is a major coping response for a population…It’s not something you try and prevent. It’s something you can try and respond to.” – Will return really be voluntary? NGOs also fear the strategy could give the government of Iran and Pakistan “a green light to… aggressively pursue repatriation efforts,” the draft paper says. The Pakistani government has noted that it will not extend residency cards for Afghan refugees, which expire at the end of 2012. Both Iran and Pakistan have previously deported undocumented Afghans. “Is it a coincidence that this is happening right before the conference?” asked ACBAR’s Ibrahim. “Are they building the case that they can no longer afford them?” But according to Murray Jones, Pakistan has said it was never going to extend the residency cards past 2012. She said she hoped the conference will help bolster the political support need to maintain asylum space there. – Is this strategy politicized? « The ability for refugees to return in safety and dignity and become productive citizens in their communities upon return is also integral to the stability and progress of Afghanistan, » Guterres said at the start of the conference, according to Reuters. The joint strategy similarly notes that improving the quality of life of returnees is critical for the “stability and security” of Afghanistan – language that makes some people uncomfortable. “The timing of the strategy plays into the transition rhetoric,” Tyler said. International forces have argued during the transition process that the Afghan government is increasingly in a position to take care of itself. Pakistan and Iran can now argue that this should extend to refugees as well. “The reason there’s been a lot of reaction on this are some of the wider political conditions around the timing of the strategy and the possible messages that it sends,” Tyler said. Murray Jones says the goal is to work with both countries to preserve a space for refugees. “God forbid things explode in 2014/15, we don’t want those borders closed, which they could very well be.” – Why not put more effort into alternative solutions in Pakistan and Iran? UNHCR admits the strategy doesn’t address in any detail alternative durable solutions, like legalized migration and naturalization. But UNHCR felt that “a bird in the hand is worth two in the bush,” as Murray Jones put it. “It’s certainly not a complete strategy. But it’s the best that we could get from the three governments that are actually sitting around the same table [for the first time]…This is a consensus. Whilst we would have liked to have [included economic migration], we would rather have this basis of consensus between three governments as a starting line and see if we can build on that moving forward.” A 2010 Pakistani government strategy for dealing with Afghan refugees did refer to regularizing the legal stay of Afghans in Pakistan as one long-term solution. Pakistan has since backed off from that position, but observers say Iran and Pakistan both recognize they need laborers. – Is this the best way to spend a lot of money in such tight financial times? The overall strategy – including projects in Iran, Pakistan and Afghanistan – is expected to cost around $2 billion, with $863 million needed for the Afghan component. The proposed strategy spends “disproportionately large amounts of resources through an alternative off-budget mechanism outside of the Afghanistan Reconstruction Trust Fund to a statistically small sample of the population,” the ACBAR paper said, making “the sustainability of any intervention questionable.” But Murray Jones said the $863 million reflects the needs of 3.7 million returnees in 19 provinces, as calculated by the Ministry of Refugees and Repatriations, in consultation with other ministries and UN agencies. It was simply a “number-crunching exercise just to have a handle on the enormity of it.” She said the majority of that money would be spent through development programmes, primarily the National Priority Programmes (NPPs). UNHCR’s project, in conjunction with UNDP to improve 48 model villages, reaching some 600,000 people, will cost $180 million, she said, and come from UNHCR and UNDP funds already available. “$180 million for 48 sites. That’s $3.75 million a site. One site on average is 12,000 people. That’s a lot of money for a humanitarian like me. But colleagues at UNDP say that’s peanuts for doing development work. We are trying to bridge the gap.” She said she hopes money spent in this coordinated approach will be more cost-effective. An earlier proposal to create a new Multi-Donor Trust Fund was ditched when found to be unpopular, Murray Jones said. – Why not work through already existing government programmes? Government programmes like the National Solidarity Programme (NSP), the Basic Package of Health Services (BPHS), and the NPPs, already provide a framework through which to develop the country, critics argue. “Endorsing a new strategy ahead of the national strategy is counter-productive and dangerous: it risks creating severe inconsistencies,” the NGO paper said. UNHCR Representative in Afghanistan, Peter Nicolaus, said in December that UNHCR’s approach to refugee re-integration was “the biggest mistake UNHCR ever made…We thought if we gave humanitarian assistance then macro-development would kick in. » UNHCR says it has realized that existing systems have not worked. For Ibrahim, that’s all the reason to work harder to make it work, “rather than create an alternative system. It’s not sustainable and expensive.” But UNHCR says it has identified 13 NPPs that are relevant to returnees and Vice-President Mohammad Qasim Fahim is working with ministries to prioritize returnees within those programmes. Murray Jones says returnees still need special attention, in additional to national programmes that may include them. “If you mainstream a group too much, they become invisible. Twenty-five percent of the country of Afghanistan is returnees. They shouldn’t be invisible.” Observers say the pace of action in government is slow, and made worse by corruption and nepotism. So UNHCR and UNDP – in coordination with partners – will go ahead and build schools and clinics, in coordination with the relevant ministries, who will supply the necessary teachers and doctors. – Are returnees really the most vulnerable people in Afghanistan? While refugees may return to Afghanistan with new skills learned abroad, they return to environments where those skills cannot be used, and a recent UNHCR survey found that 60 percent of returnees lived in worse conditions than their local counterparts. But with internal displacement rising exponentially in 2011 and expected to worsen further in 2012, some wonder whether returnees should really be the central focus. While some are relieved at the search for longer-term solutions for returnees, other worry that continued humanitarian crises may be overlooked. There are no statistics in Afghanistan assessing comparative vulnerability, and with many returnees becoming IDPs, it is hard to track anyway. While UNHCR has been pushing the Solutions Strategy, it has also continued work on IDPs, with what it calls a landmark agreement by the government in March to draft an IDP policy. But given one-quarter of the population has returned from exile, it is an important segment of the population to prioritize, Murray Jones maintained. “These people should not be forgotten.” http://www.irinnews.org/Report/95404/Brie efing-The-righ ht-way-forward-for-Afghan-refugees
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